Sprawa C-276/20 B (Landgericht Erfurt)

Istota sprawy: Sąd Odsyłający zmierza m.in. do ustalenia, czy sądy w Wolnym Kraju Turyngii są sądami niezawisłymi i bezstronnymi w rozumieniu prawa unijnego

***

Oczekiwanie na wyznaczenie terminu rozprawy

***

Okoliczności akcentowane przez Landgericht Erfurt na uzasadnienie drugiego pytania prejudycjalnego:

„Krajowe przepisy konstytucyjne w Niemczech i w Turyngii nie spełniają tych wymogów (tj. wymogów wynikających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w zakresie niezależności instytucjonalnej). Przepisy te przewidują tylko funkcjonalną niezawisłość sędziowską w podstawowym obszarze działalności sądowniczej, niezawisłość osobistą.
Nie jest to jednak wystarczające do ochrony przed wszelkimi wpływami zewnętrznymi. Instytucjonalna niezawisłość sądów, która jest również niezbędna do tego celu, nie jest bowiem w żaden sposób zagwarantowana. […]. Przepisy o ustroju sądownictwa w Turyngii oraz turyńska ustawa o sędziach nie spełniają standardów określonych przez europejskie prawo konstytucyjne i Europejski Trybunał Sprawiedliwości w zakresie niezawisłości sądów (zob. na przykład wyrok Trybunału z dnia 19 listopada 2019 r., C-585/18 i in., pkt121 i nast., a także wyroki Trybunału: z dnia 24 czerwca 2019 r., C-619/18; z dnia 25 lipca 2018r.,
C-216/18).W szczególności:

1. aa) w Turyngii – podobnie jak we wszystkich innych krajach związkowych Niemiec –organizacja i administracja sądów znajduje się w rękach władzy wykonawczej, która nadzoruje sądy i kieruje nimi pod względem personalnym i materialnym. Ministerstwa sprawiedliwości decydują o stanowiskach i liczbie sędziów w danym sądzie, a także o materialnym wyposażeniu sądów. Ponadto sędziowie są mianowani i awansowani przez ministrów sprawiedliwości. Leżąca u podstaw tego procesu ocena sędziów leży w gestii ministerstw i prezesów sądów, którzy – poza ewentualną własną działalnością sądowniczą – są częścią władzy wykonawczej. W praktyce ministrowie sprawiedliwości oraz podlegli
   im administracyjnie i związani ich poleceniami prezesi pełnią funkcję strażników, gatekeeper. Ponadto prezesi pełnią nadzór służbowy nad wszystkimi sędziami.
2. bb) Dla Niemiec i Turyngii charakterystyczne są ponadto liczne formalne i nieformalne związki oraz osobiste współzależności pomiędzy władzą sądowniczą i wykonawczą.
   Na przykład sędziom można powierzyć sprawy administracyjne wymiaru sprawiedliwości. Wątpliwości wzbudza w szczególności tradycyjna praktyka delegowania sędziów do ministerstw krajowych lub federalnych. Oddelegowani sędziowie są często przez lata włączeni do hierarchicznej struktury ministerstwa. Nierzadko zdarza się również, że dochodzi do wielokrotnych zmian stanowisk pomiędzy ministerstwami i sądami, a nawet pomiędzy statusem sędziego i urzędnika. Sędzia odsyłający sam został w taki sposób trzy razy oddelegowany, a mianowicie dwukrotnie do Thüringer Justizministerium (ministerstwa sprawiedliwości Turyngii), a ponadto do Thüringer Staatskanzlei (kancelarii stanu
   w Turyngii).Takie osobiste powiązania władzy wykonawczej i sądowniczej naruszają nie tylko prawo europejskie, ale także obowiązujące na całym świecie Bangalore Principles
   of Judicial Conduct (zasady postępowania sędziów z Bangalore)[zob. Commentary on the Bangalore Principles of Judicial Conduct (komentarz do zasad postępowania sędziówzBangalore), www.unodc.org,s.36, www.unodc.org,s.36: „The movement back and forth between high-level executive and legislative positions and the judiciary promotes the very kind of blurring of functions that the concept of separation of powers intends to avoid”.(„Przemieszczanie się tam i z powrotem pomiędzy stanowiskami władzy wykonawczej i ustawodawczej wysokiego szczebla a stanowiskami w sądownictwie sprzyja w istocie rozmyciu funkcji, któremu koncepcja rozdziału władz stara się zapobiec”)].
3. cc) Zwłaszcza praktyki nieformalne wydają się niekiedy arbitralne. Podczas gdy sądy są na zewnątrz gwarantami braku arbitralności, sędziowie są –również ze względu na te nieformalne praktyki– narażeni na ryzyko arbitralności i decyzjonizm administracyjny.
   W zakresie, w jakim w ostatnim czasie w wyniku rosnącej świadomości problemu zostały wprowadzone tak zwane „procedury ujawniania interesu”, jak miało to miejsce ostatnio w Turyngii, na przykład w przypadku oddelegowania i okresów próbnych w sądzie
   (-ach)wyższych instancji lub w przypadku zarządzania grupami roboczymi aplikantów sądowych, brakowało dotychczas możliwości wniesienia sprawy do sądu, tj. możliwości dochodzenia praw na drodze sądowej.
4. dd) Wszystko to otwiera przed władzą wykonawczą możliwość wywierania niedopuszczalnego wpływu na władzę sądowniczą. Obejmuje to również wpływy pośrednie, sugestie i odziaływanie psychologiczne. Istnieje realne niebezpieczeństwo „nagradzania”
   lub „karania” za podejmowanie określonych decyzji [zob. postanowienie BVerfG (federalnego trybunału konstytucyjnego ,Niemcy) z dnia 22marca2018r., 2 BvR 780/16, […] pkt57, 59).
5. ee) Bliskie powiązania niemieckiego sądownictwa z władzą wykonawczą, jego hierarchizacja i zależność instytucjonalna sięgają autorytarnego państwa niemieckiego XIX wieku
   i „Führerprinzip”–zasady przywództwa wyznawanej przez narodowych socjalistów –„długiego cienia” z przeszłości. Wszystkie niemieckie przepisy oustroju sądownictwa opierają się w zakresie nadzoru służbowego na tzw. modelu prezydenckim (który w czasach nazistowskich został wypaczony, stanowiąc nadużycie prawa poprzez przeniesienie zasady „Führerprinzip” na sądy[…].Duży wpływ władzy wykonawczej na decyzje personalne podejmowane przez władzę sądowniczą nie jest częścią niemieckiej kultury prawnej. Struktura sądownictwa, która pochodzi z czasów sprzed nastania demokracji, nie stanowi wystarczającej przeszkody dla politycznej instrumentalizacji. Brak jest constitutional resilience (odporności konstytucyjnej)[…]. [Or.9]
6. ff) Z poniższych norm można zasadniczo wyprowadzić nie tylko nieformalne, ale również instytucjonalne powiązania pomiędzy władzami w Turyngii:

Artykuł 89 ust. 2 konstytucji Turyngii stanowi: O tymczasowym mianowaniu sędziów decyduje minister sprawiedliwości, a o ich dożywotnim mianowaniu –minister sprawiedliwości za zgodą komisji wyborczej sędziów. 

Zgodnie z art. 89 ust. 4 konstytucji Turyngii szczegółowe zasady w tym zakresie określa ustawa. W związku z powyższym art.3ust.1 Thüringer Richter-und Staatsanwältegesetz (ThürRiStAG, turyńskiej ustawy o sędziach i prokuratorach) stanowi, że minister właściwy ds. sądownictwa powołuje i odwołuje sędziów i prokuratorów. Zgodnie z §3 ust.2 ThürRiStAG minister właściwy ds. sądownictwa jest najwyższym zwierzchnikiem służbowym w rozumieniu tej ustawy w odniesieniu do sędziów i prokuratorów; zgodnie z § 3ust. 3 ThürRiStAG minister właściwy ds. sądownictwa jest również członkiem komisji wyborczej sędziów. Jak wynika z § 3 i § 63 ThürRiStAG, minister właściwy ds. sądownictwa jako najwyższy zwierzchnik służbowy decyduje również o przyznawaniu awansów –zarówno w toku postępowania, jak i w jego wyniku –ostatecznie i wiążąco. Zgodnie z § 63 ust.3 zdanie trzecie ThürRiStAG przy przyznawaniu awansu – w przypadku braku porozumienia między komisją wyborczą sędziów a ministrem sprawiedliwości – minister może ponownie zaproponować kandydata lub rozpocząć procedurę obsadzenia stanowiska od nowa („prawo weta”). Ponadto normy kraju związkowego dotyczące wykonania przepisów o ustroju sądownictwa zawierają szereg regulacji, które podkreślają przenikanie się władz i szeroki zakres władzy wykonawczej. Zgodnie z § 3 AGGVG (Gesetz zur Ausführung des Gerichtsverfassungsgesetzes, turyńskiej ustawy wykonawczej do przepisów o ustroju sądownictwa) ministerstwo właściwe ds. sądownictwa określa liczbę izb i senatów w sądach. Podobne merytorycznie uregulowania można znaleźć przykładowo w odniesieniu do sądownictwa administracyjnego w § 1 ust. 4 i § 2 AGVwGO (Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung, turyńskiej ustawy wykonawczej do przepisów o ustroju sądownictwa administracyjnego). Do tego dochodzi jeszcze nadzór służbowy. 

Zgodnie z § 10 ust. 1 AGGVG nadzór służbowy jest sprawowany przez: 

1. ministerstwo właściwe ds. sądownictwa w stosunku do sądów powszechnych i prokuratur kraju związkowego, 
2. prezesa Oberlandesgericht (wyższego sądu krajowego) i prezesaLandgericht (sądu krajowego) w stosunku do sądów swojego okręgu. Ponadto sami prezesi podlegają nadzorowi służbowemu […].
3. gg) Prawa sędziów w Turyngii do udziału i współdecydowania, podobnie jak dostępne środki prawne, nie korygują powyżej opisanej sytuacji w wystarczającym stopniu. Z jednej strony, [Or.10]zgodnie z §40 ThürRiStAG przedstawicielstwom sędziów przyznaje się prawo do pełnego współdecydowania tylko w ograniczonym zakresie; zakres tego współdecydowania jest znacznie węższy niż w przypadku urzędników kraju związkowego.
   Z drugiej strony, istnieją poważne przeszkody w stosowaniu mało dostępnych środków zaskarżenia, które wchodzą w rachubę w przypadku ingerencji w niezawisłość sędziowską. Wniesienie sprawy do sądu dyscyplinarnego dla sędziów stanowi znaczne obciążenie, niekiedy pociągające za sobą wysokie koszty zawodowe i społeczne. Nie można pominąć okoliczności, że środek prawny jest na ogół skierowany przeciwko działaniom podejmowanym przez przełożonych, tj. prezesów sądów, którzy są odpowiedzialni za system oceny sędziów i tym samym „sterują” awansami i przydzielaniem zadań. Ponadto złożenie skargi do sądu dyscyplinarnego dla sędziów w Turyngii jest poprzedzone złożoną procedurą odwoławczą, której przeprowadzenie leży w gestii władzy wykonawczej.
4. d) Te niedoskonałości mogą prowadzić do uzasadnionych wątpliwości opinii publicznej, czy sądy niemieckie są wystarczająco chronione przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, w szczególności ze strony władzy wykonawczej. Ponadto mogą powstać uzasadnione wątpliwości, czy sądy są uodpornione na bezpośredni lub pośredni wpływ z zewnątrz. Wreszcie istnieje również ryzyko stosowania prawa z uwzględnieniem konkretnych interesów, tj. brak neutralności w odniesieniu do sprzecznych interesów stron (zob. w sprawie tych kryteriów wyrok Trybunału z dnia 19 listopada2019 r., C-585/18 i in.).

[…]

1. c) Ponadto istnieje ścisły i nierozerwalny związek między pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi „afery dieslowej” a statusem sądu odsyłającego. Państwo ma znaczny udział w pozwanej. Ze względu na interesy polityki gospodarczej i rynku pracy związane
   z niemieckim przemysłem samochodowym, zwłaszcza w czasach pandemii, a także z uwagi na samą liczbę postępowań presja wywierana na sądy jest wyjątkowo duża. Zauważono również, że sądy cywilne znajdujące się w pobliżu siedziby pozwanej –inaczej niż [Or.12] znaczna większość niemieckich sądów orzekających co do istoty sprawy, a obecnie także Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości) –oddalają powództwa wnoszone przeciwko pozwanej.
2. d) Co więcej, istotne znaczenie ma pismo prezesa Oberlandesgericht Dresden (wyższego sądu krajowego w Dreźnie, Niemcy) z dnia 9kwietnia2020r.[…]. Pismo to, skierowane
   do wszystkich prezesów niemieckich wyższych sądów krajowych, zostało rozesłane i rozpowszechnione wśród organów sądowych Turyngii i dotarło także do sądu orzekającego w składzie jednego sędziego wydającego niniejsze postanowienie odsyłające. Sugestia, aby zbadać, czy można „odroczyć” dalsze postępowanie i rozstrzygnięcie w sprawie silników diesla, może wywrzeć bezpośredni wpływ. Odnosi się to tym bardziej do wyrażonego jednoznacznie w tym piśmie negatywnego stanowiska co do „szansy pełnego zwrotu ceny zakupu bez jakichkolwiek odliczeń za –także wieloletnie –używanie pojazdu”. Właśnie do tej kwestii odnosi się jednak pierwsze pytanie prejudycjalne. 
3. e) Do tego dochodzi coraz bardziej krytyczne stanowisko w Niemczech w kwestii wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w każdym razie w odniesieniu do odesłań prejudycjalnych dokonywanych przez sądy orzekające co do istoty sprawy, które ostatecznie doprowadziło do postulatu ograniczenia prawa sądów orzekających co do istoty sprawy do składania takich wniosków. Odchodzący wiceprezes Bundesverfassungsgericht (federalnego trybunału konstytucyjnego), Ferdinand Kirchhof, reprezentował pogląd, że uprawnienie sądów niższej instancji do składania do Trybunału wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sprzyja obchodzeniu kolejnych instancji i wykazuje tendencję do różnicowania orzecznictwa […].Wszystko to może prowadzić do sytuacji, w której sądy orzekające co do istoty sprawy w Niemczech będą rezygnować ze składania wniosków
   o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (w sprawie nieograniczonego i niepodlegającego ograniczeniom prawa do składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zob. wyrok Trybunału z dnia 26marca2020r., C-558/18 i in., pkt 55
   i nast.).

***

    Wątpliwości podniesione przez Landgericht Erfurt wskazują, iż w ocenie tego sądu, turyńskie sądy nie spełniają kryteriów niezawisłości, których znaczenie jest podkreślane w tzw. sprawach polskich. W związku z tym w najbliższym czasie okaże się wyraźnie w jaki sposób Trybunał Sprawiedliwości realizuje w praktyce zasadę równego traktowania wszystkich Państw Członkowskich oraz zasadę jednolitej wykładni prawa unijnego. Nie można przy tym wykluczyć, że zastosowanie znajdzie koncepcja wyrażona przez Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisję Wenecką) zaprezentowana w Raporcie na temat powoływania sędziów (CDL-AD(2007)028) przyjętym na 70. Sesji Plenarnej, zgodnie z którą:

„5. W niektórych starszych demokracjach istnieją systemy, w których władza wykonawcza ma silny wpływ na powoływanie sędziów. Takie systemy mogą dobrze funkcjonować w praktyce i pozwalać na niezależne sądownictwo, ponieważ władzę wykonawczą ogranicza kultura prawna i tradycje, które rozwinęły się przez długi czas.

6. Nowe demokracje nie miały jednak jeszcze szansy na rozwinięcie tych tradycji, co może zapobiec nadużyciom. Dlatego przynajmniej w nowych demokracjach potrzebne są wyraźne przepisy konstytucyjne jako zabezpieczenie zapobiegające politycznym nadużyciom ze strony innych władz państwowych przy powoływaniu sędziów.”