Co dla mechanizmu warunkowości
oznacza wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 16 lutego 2022 r.?

aktualności

English version

Deutsche Fassung

Przyjęte w dniu 16 grudnia 2020 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii weszło w życie 1 stycznia 2021 r. Z uwagi na zastrzeżenia podnoszone w toku prac nad rozporządzeniem m.in. przez Polskę, Komisja Europejska zgodziła się, że w przypadku wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności w odniesieniu do rozporządzenia wytyczne, w jaki sposób akt ten będzie stosowany, zostaną sfinalizowane po wydaniu wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej tak, aby uwzględnić wszelkie istotne elementy wynikające z takiego wyroku. Do czasu sfinalizowania tych wytycznych Komisja Europejska zobowiązała się nie proponować środków na mocy rozporządzenia. 

    Na złożenie skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii zdecydowały się Polska oraz Węgry. W dniu 16 lutego 2022 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyroki w sprawach C-156/21 i C-157/21 oddalając skargi obu państw. Orzeczenia te w pełni potwierdzają treść całości rozporządzenia.

Rozporządzenie 2020/2092 uzależnia wypłatę środków finansowych UE, w tym środków z Funduszu Odbudowy, od poszanowania zasady „państwa prawnego” w państwie członkowskim. Wysokie kary zostały przewidziane dla tych państw, które systematycznie naruszają praworządność w sposób zagrażający budżetowi Unii Europejskiej. W debacie na temat rozporządzenia pojawia się jednak wiele nieścisłości. Rozporządzenie zawiera sformułowania generalne i szerokie, co pozwala przypuszczać, że będzie ono interpretowane dowolnie. 

Warto zwrócić uwagę na kluczowe elementy rozporządzenia.

 

Po pierwsze, rozporządzenie, drogą aktu prawa wtórnego, definiuje wartości „państwa prawnego”, czyli pojęcia prawa pierwotnego z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 TUE, Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

Pojęcie „państwa prawnego” nie zostało zdefiniowane przez Traktaty. Jego definicję wprowadza natomiast art. 2 lit. a) rozporządzenia 2020/2092 stanowiąc, że pojęcie „państwo prawne” odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. 

W dniu wejścia w życie rozporządzenia 2020/2092 zaprezentowana definicja pojęcia „państwa prawnego” stała się obowiązująca dla państw członkowskich. Skutkiem tego jest możliwość zastosowania wobec państwa członkowskiego sankcji na podstawie definicji, która nie znalazła się w żadnym z Traktatów. Poprzez wskazanie w treści rozporządzenia, że „państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE”, definicja praworządności obejmuje jako metazasadę całą „zawartość” art. 2 TUE. Oznacza to, że wartość praworządności przybiera charakter tzw. klauzuli parasolowej, pod którą kryją się wszystkie inne wartości.

Co istotne, w wyroku z 16 lutego 2022 r. Trybunał Sprawiedliwości nie podzielił podstawowego zarzutu Polski, zgodnie z którym rozporządzenie stanowi obejście procedury przewidzianej w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Przepis ten wskazuje sytuacje, w których może dochodzić do naruszenia wartości unijnych opisanych w jego art. 2, w tym np. zasady państwa prawnego. Przywołany przepis gwarantuje przy tym rozpatrywanie postępowań w zakresie praworządności jednomyślnie przez Radę Europejską. Natomiast rozporządzenie 2020/2092, przewidując sposób głosowania w Radzie Unii Europejskiej większością kwalifikowaną, stanowi obejście wymogu uzyskania jednomyślności.

 

Po drugie, z rozporządzenia wynika (co zostało również potwierdzone przez Trybunał), że mechanizm warunkowości będzie stosowany w przypadku stwierdzenia, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii. Ocena tego wpływu należeć będzie wyłącznie do Komisji, a na dalszym etapie procedury – do Rady Unii Europejskiej. Warto podkreślić, że użyte w rozporządzeniu sformułowania należą do kategorii ocennych i tym samym pozwalają instytucjom unijnym na arbitralne podejmowanie decyzji.

    Obecnie Komisja Europejska może zatem kierować dowolny szantaż wobec danego państwa członkowskiego pod sankcją odbierania funduszy. Zgodnie z art. 4 lit. h) rozporządzenia 2020/2092, Komisja Europejska może wskazać dowolną sytuację, w której według niej wartość unijna jest naruszona. Komisja uzyskuje niemal nieograniczoną władzę, jeśli chodzi o to jak blokować fundusze dla danego państwa członkowskiego. Nie chodzi o udowodnienia naruszenia praworządności, bowiem samo poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami jest wystarczającą podstawą do odbierania funduszy.

   

    Po trzecie, rozporządzenie 2020/2092 ustanawia otwarty katalogu elementów, których mogą dotyczyć naruszenia zasad państwa prawnego uprawniające do przyjęcia odpowiednich środków. 

    Przepisy rozporządzenia wskazują m.in. na działalność takich organów państwa jak: sądy krajowe, organy odpowiedzialne za udzielanie zamówień publicznych, organy kontroli finansowej, służby dochodzeniowo-śledcze i prokuratura. Wymogi rozporządzenia 2020/2092 nie ograniczają się przy tym do kontroli rozwiązań czysto prawnych, lecz również rozciągają się na kwestie organizacyjne, takie jak zapewnienie zasobów finansowych i ludzkich niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania wspomnianych organów. Rozporządzenie 2000/2092 uznaje nawet zbyt „restrykcyjne przepisy proceduralne” za wskazujące na naruszenie zasad państwa prawnego. Tak zakreślone ramy prawne oceny dokonywanej przez Komisję z punktu widzenia zasady państwa prawnego oddają pod jej nadzór kluczowe sfery władczego działania państwa.

    Jak zatem widać, dziedziny, których mają dotyczyć naruszenia praworządności mają charakter ogólny i systemowy. Zatem nie sposób uznać, że ocena ewentualnego naruszenia będzie dokonywana indywidualnie i będzie dotyczyła wyłącznie korupcji i gospodarności w wydatkowaniu środków unijnych w indywidualnych przypadkach.

    Należy przy tym zwrócić uwagę, że wyrok w żadnym miejscu nie cytuje, ani nie wskazuje na konkluzje Rady Europejskiej z 11 grudnia 2020 r., które – wedle zapewnień – miały gwarantować, że rozporządzenie nie będzie stosowane w sposób arbitralny.

    Brak odwołania się Trybunału Sprawiedliwości do treści konkluzji nie musi dziwić. Istotne znaczenie ma bowiem charakter konkluzji Rady Europejskiej. W doktrynie pojawiają się rozbieżności interpretacyjne jak należy traktować takie dokumenty. Choć formułowane są stanowiska, że pod pewnymi warunkami konkluzje mogą wywoływać skutki prawne, należy podkreślić, że konkluzje Rady Europejskiej są dokumentami politycznymi. Nie mogą więc zmienić prawnego charakteru rozporządzeń ani samej ich treści. Pomijając w treści rozstrzygnięcia fakt przyjęcia przez Radę Europejską w grudniu 2020 r. konkluzji, Trybunał Sprawiedliwości niejako podkreślił ich niewiążący charakter.

Warto przy tym podkreślić, że rozporządzenie w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii już jest stosowane. Komisja Europejska w piśmie skierowanym do rządu RP pod koniec 2021 r. wskazała cztery zasadnicze obszary, które będą badane w przyszłej procedurze wobec Polski, tj.:

  • orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące braku kompetencji Unii w zakresie sądownictwa;
  • kwestia organizacji wymiaru sprawiedliwości; 
  • kwestia organizacji prokuratury;
  • działalność Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

 

    Po czwarte, kwestią, która budzi wątpliwości jest naruszenie zasady równego traktowania państw członkowskich. Zgodnie z art. 4 ust. 2 zd. I. Traktatu o Unii Europejskiej, Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego.

    Rozporządzenie 2020/2092 nie tylko przyzwala, lecz również może przyczynić się do utrwalenia przejawów naruszeń przytoczonej zasady równości. 

    Stosownie do motywu 16. preambuły do rozporządzenia 2020/2092, stwierdzenie naruszenia zasad państwa prawnego wymaga dokonania przez Komisję dogłębnej oceny jakościowej. Ocena ta powinna być obiektywna, bezstronna i uczciwa oraz powinna uwzględniać stosowne informacje z dostępnych źródeł i od uznanych instytucji, w tym m.in. wnioski i zalecenia odpowiednich międzynarodowych organizacji i sieci, w tym organów Rady Europy takich jak Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO) i Komisja Wenecka. 

    W związku z powyższym trzeba wyraźnie podkreślić, że Komisja Wenecka w Raporcie o powołaniach sędziowskich (CDL-AD(2007)028), przyjętym na swojej 70. Sesji Plenarnej (16-17 marca 2007) wprost stwierdziła, że:

„5. W niektórych starszych demokracjach istnieją systemy, w których władza wykonawcza ma silny wpływ na powoływanie sędziów. Takie systemy mogą dobrze funkcjonować w praktyce i pozwalać na niezależne sądownictwo, ponieważ władzę wykonawczą ogranicza kultura prawna i tradycje, które rozwinęły się przez długi czas.

  1. Nowe demokracje nie miały jednak jeszcze szansy rozwinąć tradycji, które mogą zapobiec nadużyciom. Dlatego przynajmniej w nowych demokracjach potrzebne są wyraźne przepisy konstytucyjne jako zabezpieczenie zapobiegające politycznym nadużyciom ze strony innych władz państwowych przy powoływaniu sędziów.”

    Skoro Komisja ma dokonywać „dogłębnej oceny jakościowej” m.in. w oparciu o stanowiska Komisji Weneckiej, która uzależnia ocenę konkretnych rozwiązań prawnych w zakresie powołań sędziowskich od podziału państw na „starsze demokracje” i „nowe demokracje”, to oczywistym staje się, że rozporządzenie 2020/2092 generuje poważne ryzyko zróżnicowanego traktowania poszczególnych państw członkowskich.

    Ponadto, z rozporządzenia wynika, że decyzje w przedmiocie przyjmowania środków mających służyć ochronie budżetu Unii, a zatem decyzje w przedmiocie blokowania środków należnych poszczególnym państwom członkowskim, podejmuje Rada Unii Europejskiej kwalifikowaną większością głosów. Kwalifikowana większość głosów ustalana jest m.in. z wzięciem pod uwagę liczby ludności głosujących państw członkowskich. Z głosowania nie wyklucza się tego państwa członkowskiego, w stosunku do którego środki mają zostać zastosowane. Prowadzi to do jednoznacznej dyskryminacji małych i średnich państw członkowskich. Innymi słowy: tzw. mechanizm warunkowości będzie można zdecydowanie łatwej zastosować w stosunku Polski niż np. w stosunku do Niemiec, czy Francji.

 

Wszystkie wskazane wyżej argumenty ujmowane łącznie powodują, że rozporządzenie 2020/2092, mimo pozornych zabezpieczeń o konieczności zachowania obiektywizmu i związku między naruszeniem zasady praworządności a wykonywaniem budżetu Unii, jest arbitralnym narzędziem w rękach Komisji Europejskiej i Rady służącym do szantażu.