Mechanizm warunkowości – wątpliwości natury prawnej

aktualności

Wprowadzony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii
(Dz. U. 2020, LI 433/1, s. 1) (dalej: rozporządzenie) tzw. mechanizm warunkowości wywołuje szereg wątpliwości natury prawnej.
Wśród nich poczesne miejsca zajmują:

  • Niewłaściwa podstawa prawna rozporządzenia

Dotychczasowe mechanizmy warunkowości funkcjonujące w unijnym systemie prawnym ustanawiane były na tej samej podstawie materialnoprawnej, której użyto do przyjęcia instrumentu finansowego, którego działanie dany mechanizm warunkowości miał wspierać.

Z rozporządzenia wynika, że znajduje ono zastosowanie do tzw. Instrumentu Odbudowy. 

Ustanowienie Instrumentu Odbudowy wymagało zastosowania art. 311 akapit trzeci TFUE celem zmiany decyzji o zasobach własnych. Zmiana decyzji o zasobach własnych wymagała natomiast m.in. jednomyślności w Radzie Unii Europejskiej.
Brak zgody Polski w tym zakresie wykluczyłby powstanie Instrumentu Odbudowy. Rozporządzenie zostało przyjęte na podstawie art. 322 ust. 1 lit. a TFUE, wymagającego m.in. nie jednomyślności, lecz większości kwalifikowanej w Radzie Unii Europejskiej.

W rezultacie: gdyby za podstawę prawną rozporządzenia uznano – zgodnie z dotychczasową praktyką – tę samą podstawę prawną, która posłużyła do ustanowienia Instrumentu Odbudowy, Polska mogłaby zablokować przyjęcie tzw. mechanizmu warunkowości.
Przyjęcie rozporządzenia na podstawie art. 322 ust. 1 lit. a TFUE wykluczyło taką możliwość.

  • Zdefiniowanie wartości „państwa prawnego” z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) aktem prawa wtórnego

Zgodnie z art. 2 TUE, Unia opiera się m.in. na wartości w postaci państwa prawnego. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Traktatach. Jakakolwiek zmiana w tym zakresie wymaga zgody wszystkich państw członkowskich. Wynikający z rozporządzenia tzw. mechanizm warunkowości w istocie definiuje sposób rozumienia wartości w postaci państwa prawnego.

Jak wskazano wyżej, rozporządzenie zostało przyjęte na podstawie art. 322 ust.1 lit. a TFUE, a zatem w procedurze nie wymagającej zgody wszystkich państw członkowskich. Skoro tzw. mechanizm warunkowości może doprowadzić do zablokowania środków unijnych przysługujących danemu państwu członkowskiemu, to sposób rozumienia wartości państwa prawnego przewidziany w rozporządzeniu de facto wiąże wszystkie państwa członkowskie. Doprecyzowując sposób rozumienia wartości w postaci państwa prawnego rozporządzenie doprowadziło w istocie do zmiany Traktatów w tym zakresie – z pominięciem wymogu wyrażenia zgody na taką zmianę przez wszystkie państwa członkowskie.

  • Naruszenie at. 7 TUE

Ochronie wartości na których opiera się Unia, a zatem także wartości w postaci państwa prawnego, służy mechanizm przewidziany w art. 7 TUE. Zastosowanie w stosunku do państwa członkowskiego jakichkolwiek sankcji w związku z naruszeniem wspomnianych wartości wymaga m.in. jednomyślnej zgody Rady Europejskiej. Zakres przedmiotowy sankcji, które mogą zostać zastosowane na podstawie art. 7 TUE jest na tyle szeroki, że obejmuje wszystkie działania, które mogą zostać podjęte na podstawie tzw. mechanizmu warunkowości.

Wspomniany mechanizm odróżnia od procedury z art. 7 TUE to, że na podstawie rozporządzenia decyzje w przedmiocie sankcji mogą być podejmowane kwalifikowaną większością głosów. Skoro do rozwiązywania problemów z poszanowaniem wartości w postaci państwa prawnego Traktaty przewidziały mechanizm z art. 7 TUE, to ustanowienie alternatywnego mechanizmu aktem niższej rangi, jakim jest rozporządzenie, stanowi de facto obejście wspomnianego art. 7. 

Skoro w ramach tzw. mechanizmu warunkowości można stosować takie same środki, które mogłyby zostać przyjęte w ramach art. 7 TUE, to zakładać należy, że jedyną przyczyną przyjęcia rozporządzenia było dążenie do uniknięcia wymogu jednomyślności państw członkowskich. Fakt ten wskazuje na nadużycie władzy przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej.

  • Naruszenie zasady kompetencji przyznanych Unii

Z Traktatów stanowiących podstawę Unii wynika wyraźny rozdział kompetencji przyznanych Unii i kompetencji pozostających w gestii państw członkowskich.

Wprowadzony rozporządzeniem tzw. mechanizm warunkowości narusza tę zasadę, albowiem uznaje, iż podstawą jego zastosowania mogą być nieprawidłowości we wszelkich dziedzinach, które mogą wywrzeć jakikolwiek wpływ na deklarowany cel mechanizmu, tj. na ochronę budżetu Unii. W rezultacie zakres kompetencji przyznanych Unii de facto obejmie większość kompetencji państw członkowskich.

Tytułem przykładu wskazać należy, że w myśl rozporządzenia ochrona budżetu Unii wymaga należytego zarządzania finansami. Należyte zarządzanie finansami wymaga właściwego ścigania nadużyć. Właściwe ściganie nadużyć wymaga prawidłowego funkcjonowania służb dochodzeniowo – śledczych. Właściwe funkcjonowanie tychże służb wymaga należytej obsady kadrowej.

W rezultacie: za naruszenie mogące prowadzić do zastosowania tzw. mechanizmu warunkowości można uznać np. zbyt małą liczbę etatów prokuratorskich. W istocie oddaje to uprawnienia władcze w tym zakresie w ręce Instytucji unijnych – niezastosowanie się do ich zaleceń w przykładowo wskazanej materii sankcjonowane będzie zastosowaniem środków, które w rzeczywistości będą równoważne karom o charakterze finansowym.

  • Naruszenie zasady równego traktowania Państw Członkowskich

Z rozporządzenia wynika, że decyzje w przedmiocie przyjmowania środków mających służyć ochronie budżetu Unii, a zatem decyzje w przedmiocie blokowania środków należnych poszczególnym państwom członkowskim, podejmuje Rada Unii Europejskiej kwalifikowaną większością głosów.

Kwalifikowana większość głosów ustalana jest m.in. z wzięciem pod uwagę liczby ludności głosujących państw członkowskich. Z głosowania nie wyklucza się tego państwa członkowskiego, w stosunku do którego środki mają zostać zastosowane. Prowadzi to do jednoznacznej dyskryminacji małych i średnich państw członkowskich. Innymi słowy: tzw. mechanizm warunkowości będzie można zdecydowanie łatwej zastosować w stosunku Polski niż np. w stosunku do Niemiec, czy Francji.