Informacja ze strony Federalnego Trybunału Konstytucyjnego dotycząca orzeczenia
stwierdzającego, że EBC przekracza kompetencje UE

W ogłoszonym wyroku drugi Senat Federalnego Trybunału Konstytucyjnego uwzględnił
szereg skarg konstytucyjnych skierowanych przeciwko Programowi Zakupów Sektora
Publicznego (PSPP) Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Trybunał stwierdził, że rząd
federalny i niemiecki Bundestag naruszyły prawa skarżących wynikające z art. 38 ust. 1
zdanie pierwsze w związku z art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 3 ustawy zasadniczej
( Grundgesetz- GG), nie podejmując kroków kwestionujących fakt, że EBC w swoich
decyzjach dotyczących przyjęcia i wdrożenia PSPP nie ocenił ani nie uzasadnił, że środki
przewidziane w tych decyzjach są zgodne z zasadą proporcjonalności. W wyroku z 11
grudnia 2018 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) zajął odmienne
stanowisko w odpowiedzi na wniosek Federalnego Trybunału Konstytucyjnego o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym; nie uzasadnia to jednak innego wniosku w niniejszym
postępowaniu. Przegląd przeprowadzony przez TSUE w odniesieniu do tego, czy decyzje
EBC dotyczące PSPP są zgodne z zasadą proporcjonalności, nie jest zrozumiały; w tym
zakresie wyrok został zatem wydany jako ultra vires. W odniesieniu do zarzutu skarżących,
że PSPP skutecznie obchodzi art. 123 TFUE Federalny Trybunał Konstytucyjny nie
stwierdził naruszenia zakazu pieniężnego finansowania budżetów państw
członkowskich. Opublikowana dziś decyzja nie dotyczy środków pomocy finansowej
podjętych przez Unię Europejską lub EBC w kontekście obecnego kryzysu
koronawirusowego.

PSPP jest częścią Rozszerzonego programu zakupu aktywów (EAPP), programu ramowego
Eurosystemu na zakup aktywów na rynkach finansowych. Jak przedstawiono w uzasadnieniu
przekazanym przez EBC, EAPP ma na celu zwiększenie podaży pieniądza i ma na celu
wsparcie konsumpcji i wydatków inwestycyjnych w strefie euro, a ostatecznie przyczynić się
do osiągnięcia celu inflacyjnego na poziomie poniżej, ale blisko 2%. EBC uruchomił program
PSPP decyzją z dnia 4 marca 2015 r., Która została później zmieniona pięcioma kolejnymi
decyzjami. Zgodnie z PSPP banki centralne Eurosystemu – z zastrzeżeniem ram określonych
szczegółowo w decyzjach EBC – kupują obligacje rządowe lub inne zbywalne dłużne papiery
wartościowe emitowane przez rządy centralne państw członkowskich strefy euro, przez
„uznane agencje” i organizacje międzynarodowe lub przez wielostronne banki rozwoju
zlokalizowane w strefie euro. PSPP stanowi największą część całkowitego wolumenu
EAPP. Na dzień 8 listopada 2019 r. Całkowita wartość papierów wartościowych zakupionych
w ramach EAPP przez Eurosystem wyniosła 2 557 800 mln EUR, w tym zakupów w ramach
PSPP w wysokości 2 088 100 mln EUR.

W swoich skargach konstytucyjnych skarżący twierdzą, że PSPP narusza zakaz finansowania
pieniężnego (art. 123 TFUE) i zasadę przyznania (art. 5 ust. 1 TUE w związku z art. 119, art.
127 i nast.. TFUE). W swoim postanowieniu z dnia 18 lipca 2017 r. Drugi senat zwrócił się
do TSUE z kilkoma pytaniami prejudycjalnymi. W szczególności dotyczyły one zakazu
pieniężnego finansowania budżetów państw członkowskich, mandatu EBC w zakresie
polityki pieniężnej oraz potencjalnego naruszenia kompetencji i suwerenności państw
członkowskich w kwestiach budżetowych. W wyroku z 11 grudnia 2018 r. TSUE stwierdził,
że PSPP ani nie przekroczył mandatu EBC, ani nie naruszył zakazu finansowania
pieniężnego. Następnie Federalny Trybunał Konstytucyjny przeprowadził rozprawę w
Karlsruhe w dniach 30 i 31 lipca 2019 r. (Por. Komunikat prasowy nr 43/2019). Kluczowe uwagi Senatu:
I. W świetle art. 119 i art. 127 i nast . TFUE oraz art. 17 i nast . Statut ESBC, decyzja Rady
Prezesów EBC z dnia 4 marca 2015 r. (UE) 2015/774 oraz kolejne decyzje (UE) 2015/2101,
(UE) 2015/2464, (UE) 2016/702 i (UE) 2017/100 muszą kwalifikować się jako akty ultra
vires , pomimo przeciwnego wyroku TSUE.

1. Podczas gdy Federalny Trybunał Konstytucyjny musi zweryfikować
uzasadnione wyzwania ultra vires dotyczące aktów instytucji, organów, urzędów i agencji
Unii Europejskiej, Traktaty przyznają TSUE mandat do interpretowania i stosowania
Traktatów oraz do zapewnienia jednolitości i spójności UE ustawa (por. art. 19 ust. 1 pkt 2
TUE, art. 267 TFUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Federalnego Trybunału
Konstytucyjnego konieczne jest, aby odpowiednie mandaty sądowe były wykonywane w
sposób skoordynowany (decyzje Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, Entscheidungen
des Bundesverfassungsgericht – BVerfGE 126, 286 <302 i nast .>; 134, 366 <382 i nast .
Para 22 i nast .>; 142, 123 <198 i nast. ust. 143 i nast .>; Federalny Trybunał Konstytucyjny,
wyrok Drugiego Senatu z dnia 30 lipca 2019 r. – 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, ust. 140 i
nast. ). Jeżeli jakiekolwiek państwo członkowskie mogłoby z łatwością powołać się na organ,
który zadecyduje za pośrednictwem własnych sądów, o ważności aktów UE, może to
podważyć pierwszeństwo stosowania prawa Unii i zagrozić jego jednolitemu
stosowaniu. Gdyby jednak państwa członkowskie całkowicie powstrzymały się od
przeprowadzania wszelkiego rodzaju ultra viresdokonałyby przeglądu, przyznawałyby
organom UE wyłączną władzę nad Traktatami, nawet w przypadkach, w których UE
przyjmuje interpretację prawną, która zasadniczo oznaczałaby zmianę traktatu lub
rozszerzenie jej kompetencji. Chociaż przypadki, w których instytucje UE przekraczają swoje
kompetencje, są wyjątkowo możliwe, należy oczekiwać, że przypadki te będą występować
rzadko ze względu na gwarancje instytucjonalne i proceduralne zapisane w prawie
UE. Niemniej jednak tam, gdzie mają one miejsce, perspektywa konstytucyjna może nie
idealnie pasować do perspektywy prawa UE, biorąc pod uwagę, że nawet na mocy traktatu
lizbońskiego państwa członkowskie pozostają „mistrzami traktatów”, a UE nie przekształciła
się w państwo federalne ( por. BVerfGE 123, 267 <370 i 371>). Zasadniczo pewne napięcia
są zatem nierozerwalnie związane z kształtowaniem Unii Europejskiej; należy je rozwiązać
wspólnie, zgodnie z duchem integracji europejskiej, i złagodzić je poprzez wzajemny
szacunek i zrozumienie. Odzwierciedla to naturę Unii Europejskiej, która opiera się na
wielopoziomowej współpracy suwerennych państw, konstytucji, administracji i sądów
(Staaten-, Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund ) ( BVerfGE 140, 317
<338, pkt 44).
Interpretacja i stosowanie prawa UE, w tym określenie mających zastosowanie standardów
metodologicznych, należy przede wszystkim do TSUE, który w art. 19 ust. 1 zdanie drugie
TUE wzywa się do zapewnienia przestrzegania prawa przy interpretacji i stosowaniu
Traktatów. Uznane przez TSUE standardy metodologiczne dotyczące sądowego rozwoju
prawa oparte są na (konstytucyjnych) tradycjach prawnych wspólnych dla państw
członkowskich (por. Także art. 6 ust. 3 TUE, art. 340 ust. 2 TFUE), które znajdują
odzwierciedlenie w szczególności w orzecznictwie sądów konstytucyjnych i sądowych
państw członkowskich oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Stosowanie tych
metod i zasad przez TSUE nie może i nie musi całkowicie odpowiadać praktyce sądów
krajowych; jednak TSUE nie może po prostu lekceważyć takiej praktyki. Specyfika prawa
Unii powoduje znaczne różnice w zakresie znaczenia i wagi różnych środków
interpretacji. Jednak mandat przyznany w art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE zostaje
przekroczony, gdy tradycyjne europejskie metody interpretacji lub, szerzej, ogólne zasady
prawne wspólne dla ustawodawstw państw członkowskich są w oczywisty sposób
lekceważone. W tym kontekście Federalny Trybunał Konstytucyjny nie zastępuje interpretacji TSUE własną interpretacją w przypadku pytań dotyczących interpretacji prawa
UE, nawet jeśli zastosowanie przyjętej metodologii w ramach ustalonych granic debaty
prawnej pozwoliłoby na odmienne poglądy (BVerfGE 126, 286 <307>). Raczej,

2. W wyroku z 11 grudnia 2018 r. TSUE stwierdził, że decyzja Rady Prezesów EBC w
sprawie PSPP i jej późniejsze zmiany nadal leżą w zakresie kompetencji EBC. Ten pogląd
oczywiście nie uwzględnia znaczenia i zakresu zasady proporcjonalności (art. 5 ust. 1 zdanie
drugie i art. 5 ust. 4 TUE) – która ma zastosowanie do podziału kompetencji między Unią
Europejską a członkiem Państwa – i jest po prostu nie do utrzymania z metodologicznego
punktu widzenia, biorąc pod uwagę, że całkowicie pomija faktyczne skutki programu dla
polityki gospodarczej.
Podejście TSUE polegające na pomijaniu faktycznych skutków PSPP w ocenie
proporcjonalności programu oraz powstrzymaniu się od przeprowadzenia ogólnej oceny i
oceny w tym zakresie nie spełnia wymogów kompleksowego przeglądu, czy Europejski
System Centralnej Banki (ESBC) i EBC przestrzegają granic swojego mandatu w zakresie
polityki pieniężnej. Stosowana w ten sposób zasada proporcjonalności (art. 5 ust. 1 zdanie
drugie i art. 5 ust. 4 TUE) nie może spełniać swojej funkcji naprawczej w celu ochrony
kompetencji państw członkowskich, co czyni pozbawioną znaczenia zasadę przekazanie (art.
5 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 5 ust. 2 TUE).
Co więcej, całkowicie ignorując wszystkie skutki polityki gospodarczej wynikające z
programu, wyrok z 11 grudnia 2018 r. Jest sprzeczny z podejściem metodologicznym
przyjętym przez TSUE praktycznie we wszystkich innych obszarach prawa UE. Nie ma ona
wpływu na funkcję zasady przyznania jako kluczowej determinanty podziału kompetencji, a
także na konsekwencje metodologiczne, jakie pociąga to za sobą ocena, czy zasada ta jest
przestrzegana.

3. W związku z tym interpretacja zasady proporcjonalności podjęta przez TSUE oraz
ustalenie na jej podstawie mandatu ESBC wykraczają poza mandat sądowy przyznany TSUE
w art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE. Z narzuconym przez siebie ograniczeniem TSUE
ogranicza kontrolę sądową do tego, czy EBC ma „oczywisty” błąd w ocenie, czy PSPP
„oczywiście” wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia jego celu, i czy jego wady są
„oczywiście” nieproporcjonalne do zamierzonych celów. Ten standard przeglądu w żadnym
wypadku nie sprzyja ograniczeniu zakresu kompetencji powierzonych EBC, które ograniczają
się do polityki pieniężnej. Pozwala raczej EBC stopniowo rozszerzać swoje kompetencje z
własnej inicjatywy; przynajmniej w znacznym stopniu lub całkowicie zwalnia EBC z takiego
działania od kontroli sądowej. Jednak w celu ochrony zasady demokracji i utrzymania
podstaw prawnych Unii Europejskiej konieczne jest przestrzeganie podziału kompetencji.

II. W świetle powyższych rozważań Federalny Trybunał Konstytucyjny nie jest związany
decyzją TSUE, lecz musi przeprowadzić własną kontrolę w celu ustalenia, czy decyzje
Eurosystemu dotyczące przyjęcia i wdrożenia PSPP pozostają w zakresie kompetencji
przyznanych mu na mocy prawa pierwotnego UE. Ponieważ w decyzjach tych nie
uwzględniono wystarczających względów proporcjonalności, stanowią one przekroczenie
kompetencji EBC.
Program zakupu obligacji rządowych, takich jak PSPP, który ma znaczące skutki dla polityki
gospodarczej, wymaga, aby cel programu pieniężnego i efekty polityki gospodarczej były
identyfikowane, wyważone i zrównoważone względem siebie. Realizując bezwarunkowo cel
polityki pieniężnej PSPP – osiągnięcie inflacji poniżej, ale blisko 2% – ignorując skutki swojej polityki gospodarczej, EBC wyraźnie lekceważy zasadę proporcjonalności.
W spornych decyzjach EBC nie dokonuje niezbędnego zrównoważenia celu polityki
pieniężnej w stosunku do skutków polityki gospodarczej wynikających z programu. W
związku z tym sporne decyzje naruszają art. 5 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 5 ust. 4 TUE, aw
konsekwencji przekraczają mandat EBC w zakresie polityki pieniężnej.
W spornych decyzjach stwierdza się jedynie, że cel inflacyjny na poziomie poniżej, ale blisko
2%, o który dąży EBC, nie został jeszcze osiągnięty i że mniej ingerujące środki nie są
dostępne. Nie zawierają one ani prognoz dotyczących skutków polityki gospodarczej PSPP,
ani oceny, czy takie skutki były proporcjonalne do zamierzonych korzyści w dziedzinie
polityki pieniężnej. Nie można ustalić, czy Rada Prezesów EBC faktycznie rozważyła i
zrównoważyła skutki nieodłączne i bezpośrednie konsekwencje PSPP, ponieważ skutki te
niezmiennie wynikają z wielkości programu wynoszącej ponad dwa tryliony euro i czasu jego
trwania przekraczającego obecnie ponad trzy lata. Biorąc pod uwagę, że negatywne skutki
PSPP rosną, im bardziej rośnie i tym dłużej trwa,
PSPP poprawia warunki refinansowania państw członkowskich, ponieważ pozwala im
uzyskać finansowanie na rynkach kapitałowych na znacznie lepszych warunkach niż w innym
przypadku; ma zatem znaczący wpływ na warunki polityki fiskalnej, na jakich działają
państwa członkowskie. W szczególności PSPP może mieć takie same skutki jak instrumenty
pomocy finansowej zgodnie z art. 12 i nast. Traktat EMS Wielkość i czas trwania PSPP mogą
sprawić, że skutki programu będą nieproporcjonalne, nawet jeśli początkowo są one zgodne z
prawem pierwotnym. PSPP wpływa również na sektor bankowości komercyjnej, przenosząc
duże ilości obligacji skarbowych wysokiego ryzyka do bilansów Eurosystemu, co znacznie
poprawia sytuację ekonomiczną odpowiednich banków i podnosi ich zdolność
kredytową. Skutki PSPP dla polityki gospodarczej obejmują ponadto jego wpływ
gospodarczy i społeczny na praktycznie wszystkich obywateli, których dotyczą przynajmniej
pośrednio, między innymijako akcjonariusze, najemcy, właściciele nieruchomości,
oszczędzający lub posiadacze polis ubezpieczeniowych. Na przykład znaczne oszczędności
dotyczą prywatnych oszczędności. Ponadto, ponieważ PSPP obniża ogólne stopy procentowe,
pozwala ekonomicznie nierentownym firmom pozostać na rynku. Wreszcie, im dłużej
program trwa i im bardziej zwiększa się jego łączna wielkość, tym większe ryzyko
uzależnienia Eurosystemu od polityki państw członkowskich, ponieważ nie może on po
prostu zakończyć programu i cofnąć go bez narażania stabilności unii walutowej.
Na EBC spoczywałby obowiązek wyważenia tych i innych znaczących skutków polityki
gospodarczej i zrównoważenia ich, w oparciu o względy proporcjonalności, w stosunku do
oczekiwanego pozytywnego wkładu w osiągnięcie celu polityki pieniężnej, który sam EBC
wyznaczył. Nie da się ustalić, czy takie równoważenie zostało przeprowadzone, ani przy
pierwszym uruchomieniu programu, ani w żadnym momencie jego wdrażania. O ile EBC nie
dostarczy dokumentacji wykazującej, że takie równoważenie miało miejsce, iw jakiej formie,
nie jest możliwe przeprowadzenie skutecznej kontroli sądowej, czy EBC pozostał w ramach
swojego mandatu.

III. Federalny Trybunał Konstytucyjny nie może obecnie zdecydowanie ustalić, czy rząd
federalny i Bundestag rzeczywiście naruszyły swoją odpowiedzialność za integrację
europejską ( Integrationsverantwortung ), nie aktywnie opowiadając się za rozwiązaniem
PSPP. Ustalenie to zależy od oceny proporcjonalności dokonanej przez Radę Prezesów EBC,
którą należy uzasadnić ze zrozumiałych powodów. W przypadku braku takiej oceny nie jest
możliwe rozstrzygnięcie, czy program PSPP jest zasadniczo zgodny z art. 127 ust. 1 TFUE.

IV. W zakresie, w jakim TSUE stwierdza w wyroku z 11 grudnia 2018 r., Że PSPP nie
narusza art. 123 ust. 1 TFUE sposób, w jaki stosuje „zabezpieczenia” opracowane
w wyroku w sprawie Gauweiler, budzi poważne obawy, ponieważ ani nie poddaje tych
„zabezpieczeń” bliższej kontroli, ani nie testuje ich pod kątem przeciwwskazań. Niemniej
jednak Federalny Trybunał Konstytucyjny uznaje ustalenia TSUE za wiążące w tym
względzie, biorąc pod uwagę rzeczywistą możliwość, że EBC przestrzega „gwarancji”
określonych przez TSUE, co oznacza, że na razie oczywiste naruszenie art. 123 ust. 1 TFUE
nie jest możliwy do ustalenia.
Podejście przyjęte przez TSUE może sprawić, że niektóre z tych „zabezpieczeń” będą w
dużej mierze nieskuteczne w praktyce; dotyczy to na przykład zakazu wcześniejszych
ogłoszeń, okresu zaciemnienia, utrzymywania obligacji do terminu zapadalności oraz
wymogu decydowania o strategii wyjścia. Niemniej jednak ustalenie, czy program taki jak
PSPP w oczywisty sposób omija zakaz określony w art. 123 ust. 1 TFUE nie jest uzależniony
od jednego kryterium; wymaga raczej ogólnej oceny i oceny odpowiednich
okoliczności. Ostatecznie oczywiste obejście zakazu finansowania pieniężnego nie jest
możliwe, zwłaszcza dlatego, że:
– wielkość zakupów jest od samego początku ograniczona;
– publikowane są tylko zagregowane informacje o zakupach przeprowadzonych przez
Eurosystem;
– przestrzegany jest limit zakupu wynoszący 33% na międzynarodowy numer identyfikacyjny
papierów wartościowych (ISIN);
– zakupy dokonywane są zgodnie z kluczem kapitałowym EBC;
– obligacje władz publicznych można nabyć tylko wtedy, gdy emitent posiada minimalną
ocenę jakości kredytowej zapewniającą dostęp do rynków obligacji; i
– zakupy muszą być ograniczone lub zaniechane, a zakupione papiery wartościowe
sprzedawane na rynkach, jeżeli kontynuacja interwencji na rynkach nie jest już konieczna do
osiągnięcia celu inflacyjnego.

V. Nie można ustalić, czy PSPP narusza konstytucyjną tożsamość Ustawy Zasadniczej w
ogóle, a w szczególności ogólną odpowiedzialność budżetową niemieckiego Bundestagu . W
świetle wielkości zakupów obligacji w ramach PSPP, która wynosi ponad dwa tryliony euro,
system podziału ryzyka między EBC a krajowymi bankami centralnymi, przynajmniej jeśli
podlegałby (wstecznym) zmianom, wpłynąłby na limity określone przez ogólną
odpowiedzialność budżetową niemieckiego Bundestagu, zgodnie z orzecznictwem
Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i są niezgodne z art. 79 (3) GG. PSPP nie
przewiduje jednak takiego systemu podziału ryzyka – który byłby również niedopuszczalny w
prawie pierwotnym – w odniesieniu do obligacji państw członkowskich zakupionych przez
krajowe banki centralne.
VI. Rząd federalny i niemiecki Bundestag, opierając się na swojej odpowiedzialności za
integrację europejską ( Integrationsverantwortung ), mają obowiązek podjąć aktywne kroki
przeciwko PSPP w obecnej formie.
1. W przypadku oczywistego i istotnego pod względem strukturalnym przekroczenia

kompetencji przez instytucje, organy, urzędy i agencje Unii Europejskiej organy
konstytucyjne muszą, w ramach swoich kompetencji i posiadanych środków, aktywnie
podejmować kroki zmierzające do zapewnić przestrzeganie programu integracji europejskiej
( Integrationsprogramm ) i poszanowanie jego ograniczeń, dążyć do uchylenia aktów
nieobjętych programem integracji i – o ile akty te będą nadal obowiązywać – podjąć
odpowiednie działania w celu ograniczenia ich wpływu wewnętrznego działa w jak
największym stopniu.

2. W szczególności oznacza to, że w oparciu o odpowiedzialność za integrację europejską
( Integrationsverantwortung ) rząd federalny i Bundestag są zobowiązane do podjęcia kroków
w celu zapewnienia, aby EBC przeprowadził ocenę proporcjonalności. Odnosi się to
odpowiednio do reinwestycji w ramach PSPP, które rozpoczęły się 1 stycznia 2019 r., Oraz
do ponownego uruchomienia programu od 1 listopada 2019 r. W tym względzie rząd
federalny i Bundestag mają również obowiązek dalszego monitorowania decyzji Eurosystem
na zakup obligacji skarbowych w ramach PSPP i wykorzystanie dostępnych środków, aby
zapewnić, że ESBC zachowa swój mandat.

3. Niemieckie organy konstytucyjne, organy administracyjne i sądy nie mogą uczestniczyć
ani w opracowywaniu, ani we wdrażaniu, wykonywaniu lub operacjonalizacji aktów ultra
vires . Po okresie przejściowym trwającym nie dłużej niż trzy miesiące, umożliwiającym
niezbędną koordynację z Eurosystemem, Bundesbank nie może zatem uczestniczyć we
wdrażaniu i wykonywaniu spornych decyzji EBC, chyba że Rada Prezesów EBC przyjmie
nową decyzję, która wykaże zrozumiały i uzasadniony sposób, że cele polityki pieniężnej
realizowane przez PSPP nie są nieproporcjonalne do skutków polityki gospodarczej i
fiskalnej wynikających z programu.

Pod tym samym warunkiem Bundesbank musi
zagwarantować, że obligacje już zakupione i znajdujące się w jego portfelu zostaną sprzedane
na podstawie – być może długoterminowej – strategii skoordynowanej z Eurosystemem.