UE zjednoczona w różnorodności: między wspólnymi tradycjami konstytucyjnymi a tożsamościami narodowymi

 

aktualności

W dniach 2-3 września 2021 r. w Rydze odbyła się międzynarodowa konferencja EUnited in diversity: between common constitutional traditions and national identities (UE zjednoczona w różnorodności: między wspólnymi tradycjami konstytucyjnymi a tożsamościami narodowymi). W części: „Odkrywanie i definiowanie tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich”, Egils Levits, Prezydent Republiki Łotewskiej wygłosił referat pt. „O prymacie, wspólnych tradycjach konstytucyjnych i tożsamości narodowej we wspólnej europejskiej przestrzeni konstytucyjnej”. 

Prelegent wyraził pogląd, że sprzeczności i konflikty między prawem europejskim a prawem krajowym powinny być rozwiązywane za pomocą twardej i prostej zasady – prymatu prawa europejskiego (pierwotnego i wtórnego) nad całością prawa krajowego (w tym prawa konstytucyjnego). Oznacza to, że w przypadku konfliktu między jednym z aspektów prawa UE a jednym z aspektów prawa krajowego państwa członkowskiego, prawo europejskie powinno zawsze mieć pierwszeństwo. Egils Levits zaznaczył, że nadrzędność prawa europejskiego jest podstawową zasadą Unii Europejskiej, która umożliwia jej funkcjonowanie jako ponadnarodowa unia prawna (Rechtsgemeinschaft). Aby Unia Europejska działała sprawnie, konieczne jest respektowanie nadrzędności prawa europejskiego nad systemami prawnymi państw członkowskich.

Prezydent Levits podkreślił przy tym, że prymat, do którego odnosi się orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE”), nie oznacza supremacji. Pierwszeństwo jest raczej regułą proceduralną w celu rozwiązania kolizji praw. Dlatego nie ma hierarchicznych relacji między prawem europejskim a krajowym prawem konstytucyjnym.

Co więcej, ogólna zasada pierwszeństwa prawa europejskiego jest realizowana z dwiema modyfikacjami. Prezydent Levits stwierdził, że jeśli będą one stosowane z rozwagą zarówno przez TSUE, jak i krajowe sądy konstytucyjne, te dwie modyfikacje pozwolą uniknąć większości, a przynajmniej najbardziej radykalnych konfliktów między prawem europejskim a krajowym.

Pierwszą modyfikacją jest art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Stanowi on, że Unia Europejska powinna szanować tożsamość narodową państw członkowskich. Druga jest znana jako wspólne tradycje konstytucyjne. Tożsamość narodowa, ogranicza kompetencje Unii Europejskiej, natomiast wspólna tradycja konstytucyjna, tworzona głównie przez krajowe sądy konstytucyjne, jest źródłem prawa dla TSUE i kształtuje prawo europejskie.

Zdefiniowanie treści wspólnych tradycji konstytucyjnych jest zadaniem TSUE. Definiując jednak te tradycje, TSUE stosuje podejście porównawcze. Prawo porównawcze ma kluczowe znaczenie dla europejskiego systemu prawnego. Według niemieckiego profesora prawa Häberlego, podejście porównawcze jest jedną z pięciu metod wykładni służących do wyjaśniania prawa europejskiego. Podejście porównawcze zakłada należyte uwzględnienie wszystkich aspektów tradycji konstytucyjnych. Należy zacząć od uwzględnienia w tej analizie porównawczej wszystkich 27 państw członkowskich. Jeśli nie uwzględni się choćby jednego państwa członkowskiego, ucierpi na tym rozumienie wspólnych tradycji konstytucyjnych.

Pojęcie tożsamości narodowej w art. 4 ust. 2 TUE jest bardzo podobne do pojęcia tożsamości konstytucyjnej lub rdzenia konstytucyjnego (Verfassungskern) w wielu krajowych ustawach i praktykach konstytucyjnych w państwach członkowskich. Pojęcie rdzenia konstytucyjnego oznacza podstawowe, niezmienne pod względem prawnym postanowienia i zasady konstytucji krajowej. Pojęcie to wywodzi się z art. 79 ust. 3 Grundgesetz (Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec) z 1949 roku. Jest ono stosowane przez kilka innych państw członkowskich, m.in. występuje w Preambule do Konstytucji Republiki Łotewskiej (Latvijas Republikas Satversme), która opisuje rdzeń konstytucyjny i jego integralność.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE Unia powinna szanować tożsamość narodową państw członkowskich. Poszanowanie to wymaga samoograniczenia ze strony instytucji UE w dziedzinach, w których państwa członkowskie przekazały swoje kompetencje Unii zgodnie z art. 2-6 TFUE. W związku z tym tożsamość narodowa powinna być traktowana jako wyjątek od kompetencji Unii. Biorąc pod uwagę powyższe, w konkretnej sytuacji, w której tożsamość narodowa państwa członkowskiego sprzeciwia się prawu Unii Europejskiej, zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej nie ma zastosowania.

Rdzenie konstytucyjne wszystkich państw członkowskich są podobne, ale nie identyczne. Wszystkie są państwami demokratycznymi, opartymi na rządach prawa. Niemniej jednak ich konstytucje i rdzenie konstytucyjne odzwierciedlają ich różną historię, kulturę i inne aspekty, które są charakterystyczne dla każdego państwa. 

Ale która instytucja jest uprawniona do zbadania, czy rdzeń konstytucyjny jest zgodny z definicją zawartą w art. 4 ust. 2 TUE? Prezydent Levits nie ma wątpliwości, że to krajowe sądy konstytucyjne powinny definiować i decydowanie o ich rdzeniu konstytucyjnym (lub podobnym pojęciu). Ale czy TSUE powinien automatycznie przyjmować definicje krajowych sądów konstytucyjnych, czy też ma prawo (lub obowiązek) zbadać ją i, zgodnie z wykładnią art. 4 ust. 2 TUE, w niektórych przypadkach odrzucić? Byłoby sprzeczne z ideą konstytucji państwa demokratycznego, aby krajowy sąd konstytucyjny nie był uprawniony do określania nawet samego rdzenia konstytucji. Takie stanowisko prezentują liczne sądy konstytucyjne i teorie konstytucyjne państw członkowskich, w tym Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Łotewski Sąd Konstytucyjny).

Z drugiej strony, istnieje ryzyko, że art. 4 ust. 2 TUE mógłby być nadużywany, gdyby „zwykły” interes państwa członkowskiego był celowo uznany za element jego tożsamości konstytucyjnej, a tym samym tożsamości narodowej.

Kwestii tej nie można rozstrzygnąć na drodze sądowej. Z jednej strony zatem TSUE powinien, co do zasady, akceptować argument o tożsamości narodowej (rdzeń konstytucyjny), z wyjątkiem przypadków oczywistego nadużycia. Do TSUE nie należy angażowanie się w krajową debatę konstytucyjną, która poprzez dokładną analizę art. 4 ust. 2 TUE, byłaby de facto nieunikniona. Jednakże krajowy sąd konstytucyjny powinien również zachować ostrożność, używając tych pojęć w kontekście prawa europejskiego.

 

Maria Georgiou, Prezes Najwyższego Sądu Cywilnego i Karnego Republiki Greckiej, w swoim wystąpieniu pt. „Wzajemne dostosowanie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz orzecznictwa poszczególnych państw członkowskich”, wskazała, że ważne jest, aby TSUE był gwarantem tego, że instytucje Unii Europejskiej, wykonując swoje kompetencje, nie będą naruszały kompetencji zachowanych przez państwa członkowskie. Maria Georgiou wyraziła pogląd, że przestrzeganie tej zasady pozwoli zachować równowagę między porządkami prawnymi państw członkowskich oraz między państwami członkowskimi a instytucjami Unii Europejskiej.

Maria Georgiou stwierdziła również, że zwłaszcza w dziedzinie ochrony praw podstawowych, zasada prawa Unii Europejskiej może być złagodzona w stosunku do krajowych przepisów konstytucyjnych, tak aby zachować różnorodność konstytucyjną państw członkowskich, biorąc pod uwagę, że w Unii Europejskiej Kart praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej: „Karta”), współistnieje z prawami wynikającymi z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich. Opinię tę Prelegentka oparła na przekonaniu, że spokój wymagany dla porządku prawnego będzie można osiągnąć tylko wtedy, gdy rozwiązania konstytucyjne, które od dawna były stosowane i w ten sposób opracowane we wszystkich swoich aspektach będą dalej realizowane. 

Rola TSUE, podobnie jak sądów konstytucyjnych, jest fundamentalna dla zapewnienia spójności w różnorodności, która musi istnieć dzięki zachowaniu tożsamości narodowej. Państwa członkowskie i ich obywatele muszą przestrzegać prawa Unii Europejskiej, jednocześnie zachowując wszystko, co składa się na ich tożsamość narodową.

 

Tamás Sulyok, Prezes Sądu Konstytucyjnego Węgier, wypowiadając się w temacie „Prawa podstawowe: zakres stosowania, kompetencje i harmonizacja”, podkreślił, że podstawowymi wartościami, które mogą zjednoczyć narody europejskie, są poszanowanie wspólnych tradycji konstytucyjnych i tożsamości narodowych. Szanując je, państwa członkowskie nie tylko osiągną jedność, ale także ochronią różnorodność w Europie.

Obecnie dwa różne sądy roszczą sobie prawo do prymatu i kompetencji w zakresie orzekania we wrażliwych kwestiach konstytucyjnych. Zapożyczając terminologię sportową: TSUE jest przeciwnikiem krajowych sądów konstytucyjnych. 

Istnieją dwa główne obszary konfliktu: jeden dotyczy spraw związanych z tożsamością narodową, a drugi to konflikt kompetencyjny (Kompetenz-Kompetenz), innymi słowy istnieje pytanie, kto ma prawo decydować, gdzie leżą granice władzy UE. Można zauważyć, że w praktyce TSUE wydaje się niechętny do gwarantowania tożsamości narodowej i jest uprzedzony w kwestiach Kompetenz-Kompetenz. Takie podejście jest niewątpliwie jednostronne, nie stymuluje dialogu i może prowadzić w ślepy zaułek.

Złotym środkiem jest rozwiązywanie konfliktów w oparciu o dialog i złożoną konstytucyjność. Potrzebne jest podejście wielopoziomowe zamiast hierarchicznej relacji między TSUE a sądami konstytucyjnymi państw członkowskich, a także należy rozwijać pełen szacunku dialog między TSUE a sądami konstytucyjnymi państw członkowskich (Verfassungsgerichtsverbund). Pomysł ten po raz pierwszy zaproponował dr Andreas Voßkuhle, były przewodniczący Bundesverfassungsgericht (niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego).

Należy podkreślić wagę tożsamości narodowych, które są istotne dla rozwiązania konfliktu między TSUE i państwami członkowskimi. Tożsamość narodowa musi być oparta na równej godności każdego człowieka. 

Bezwzględny prymat interpretacyjny TSUE mógłby naruszyć godność ludzką poprzez erozję tożsamości narodowej i wyobcowanie obywateli od projektu UE.

Uczestnictwo w UE nie może skutkować pozbawieniem obywateli państw członkowskich kontroli władzy publicznej, zwłaszcza w sprawach dotyczących tożsamości narodowych. Koniecznością jest zatem prawdziwy dialog konstytucyjny.

 

Johannes Schnizer, Członek Trybunału Konstytucyjnego Republiki Austrii, w wystąpieniu pt. „Poziom ochrony praw podstawowych w sieci sądowej składającej się z Trybunału Sprawiedliwości i sądów konstytucyjnych” wskazał, że tradycje konstytucyjne wspólne dla państw członkowskich wywodzą się w dużej mierze z orzecznictwa sądów ostatniej instancji państw członkowskich, które sprawują funkcje jurysdykcji konstytucyjnej. 

Tak więc orzecznictwo krajowych sądów konstytucyjnych ma również znaczenie, choć pośrednio, dla TSUE w dziedzinie praw podstawowych, podobnie jak orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: „ETPCz”). Nie jest możliwe ustalenie, jakie są tradycje konstytucyjne wspólne dla państw członkowskich bez uwzględnienia orzecznictwa ich sądów. Jednak jest to proces i takie tradycje konstytucyjne będą nadal kształtowane przez sądy konstytucyjne w przyszłości. W związku z tym przyjęcie odmiennego poglądu wymagałoby od TSUE oderwania się od dynamiki rozwoju praw podstawowych w państwach członkowskich.

W przeciwnym razie doszłoby do zmonopolizowania przez TSUE dalszego rozwoju i rozszerzania treści praw podstawowych, co nie byłoby zgodne z wymogiem poszanowania tożsamości narodowej i struktur konstytucyjnych państw członkowskich, jak określono w art. 4 ust. 2 TUE. Z jednej strony TSUE jest prawnie zobowiązany do zapewnienia zachowania tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, z drugiej jednak, do sądów konstytucyjnych państw członkowskich należy również zapewnienie tej ochrony, na podstawie zasady powierzenia (art. 5 ust. 2 TUE) oraz prawnomiędzynarodowego pochodzenia prawa UE. W rzeczywistości to sądy konstytucyjne i inne sądy najwyższe państw członkowskich decydują o zakresie konstytucyjnego przekazania suwerenności. 

Zgodnie z art. 53 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: „EKPC”) żadne z postanowień EKPC nie będzie interpretowane jako ograniczające lub wyłączające jakiekolwiek prawa człowieka lub podstawowe wolności, które mogą być zagwarantowane przez ustawę każdej strony lub jakąkolwiek inną umowę, której państwo to jest stroną. W ten sam sposób, identycznie numerowany artykuł Karty zawiera to samo postanowienie i tym samym odsyła do EKPC. Ta zasada najlepszego poziomu ochrony powinna stanowić również podstawę orzecznictwa wszystkich sądów konstytucyjnych państw członkowskich. W tym względzie istnieje europejska jednokierunkowa droga do lepszej ochrony praw podstawowych.

Decyzje dotyczące praw podstawowych, które są bardzo zbliżone do istoty gwarancji praw podstawowych, nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od ogólnych społecznych ram wartości i konstytucyjnego obrazu siebie wspólnoty tworzącej państwo. Prelegent skłonił się zatem do poglądu, że takie kwestie lepiej pozostawić krajowym sądom konstytucyjnym niż sądom europejskim. W Europie nie ma jednorodnego społeczeństwa, a UE to respektuje, o czym świadczy art. 4 ust. 2 TUE.

UE jest wspólnotą wartości (jak głosi art. 2 TUE). Znajduje to swój wyraz prawny właśnie w tradycjach konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, w europejskich katalogach praw podstawowych oraz orzecznictwie TSUE. Wartości te są jednak zakorzenione w społeczeństwach o różnej historii, różnych warunkach życia, różnych priorytetach i potrzebach. Jest to najprawdopodobniej głębszy powód, dla którego Unia Europejska jest odrębnym podmiotem prawnym składającym się z niepodległych państw. Jej demokratyczna legitymacja gwarantuje, że kontrola państwa jest sprawowana w sposób korzystny – lub przynajmniej tolerowany – dla społeczeństwa.

Wszystkie europejskie sądy konstytucyjne mają legitymację demokratyczną, ponieważ sędziów mianują demokratycznie wybrane organy; są one w każdym razie reprezentatywne dla wartości społecznych.

W zgodzie z naturą Unii Europejskiej, zgodnie z koncepcją „sieci sądów”, nie ma centralnego sądu orzekającego w ostatniej instancji, ale optymalną równowagę w zakresie praw podstawowych można znaleźć we współpracy między TSUE a krajowymi sądami konstytucyjnymi. 

Najważniejsze tezy przedstawione przez innych prelegentów przedstawiono poniżej.

  • Koen Lenaerts, Prezes Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej:
  • Ostatnie lata pokazały, że pełne poszanowanie wartości leżących u podstaw Unii Europejskiej, takich jak pluralizm, niedyskryminacja i praworządność, nie jest oczywiste. Zjawisko to przekłada się także na rosnącą liczbę spraw, w których nasze sądy muszą zajmować się takimi fundamentalnymi kwestiami prawnymi w szerszym kontekście społecznym i wysoce politycznym.

  • Sanita Osipova, Prezes Sądu Konstytucyjnego Republiki Łotewskiej:
  • Celem konferencji jest, po pierwsze, poszukiwanie wspólnego podejścia w odkrywaniu

i rozwijania tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich poprzez 

bardziej ustrukturyzowany i integrujący dialog między TSUE a sądami konstytucyjnymi państw członkowskich.

Po drugie, ma ona na celu zbadanie roli, jaką odgrywa TSUE i sądy konstytucyjne państw członkowskich w zapewnieniu „jedności w różnorodności”. 

Po trzecie, omówione zostaną sposoby badania zarówno formalnych,   i nieformalnych kanałów formalnych i nieformalnych kanałów komunikacji między TSUE a sądami konstytucyjnymi państw członkowskich sądami konstytucyjnymi państw członkowskich. 

Po czwarte, podczas tej konferencji przeanalizujemy proceduralne i metodologiczne możliwości zapewnienia bardziej przejrzystych relacji między TSUE a sądami konstytucyjnymi państw członkowskich.

 

Odkrywanie i definiowanie tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich

  • Koen Lenaerts, Prezes Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej:
  • Metodę prawnoporównawczą można zdefiniować jako narzędzie interpretacyjne, które służy TSUE do rozwiązywania niejasności, czy to na poziomie konstytucyjnym, czy ustawodawczym.
  • Im większa zbieżność porządków prawnych państw członkowskich, tym bardziej

TSUE będzie miał tendencję do podążania ich śladem. Jeśli zbieżność nie jest całkowita, ale szczególne podejście jest wspólne dla znacznej większości systemów prawnych państw członkowskich, wówczas TSUE będzie zazwyczaj podążał za tym podejściem, dostosowując je i rozwijając, tak aby pasowało w kontekście UE. 

  • Jednakże istnienie rozbieżności między krajowymi systemami prawnymi nie może automatycznie wykluczać włączenia do porządku prawnego UE zasady prawnej, która jest uznawana w tylko w mniejszości państw członkowskich. Cytat z opinii rzecznika generalnego Lagrange’a z 1962 r.: TSUE „wybiera z każdego z państw członkowskich te rozwiązania, które, biorąc pod uwagę cele traktatów, wydają się najlepsze.

  • Peter M. Huber, sędzia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Republiki Federalnej Niemiec:
  • Aby móc odpowiedzieć na pytanie dotyczące tego, czy zaskarżony akt jest sprzeczny z prawami podstawowymi, konieczne jest wzięcie pod uwagę również wskazówek zawartych w przepisach konstytucyjnych i praktykach państw członkowskich.
  • Treść gwarancji i tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jak również konkretny wyraz nadany im przez sądy konstytucyjne i najwyższe instancje sądowe powinny być również podstawą interpretacji i stosowania Karty praw podstawowych UE (dalej „karta”).
  • TSUE ustanowił zasadę, że identyfikacja ogólnych zasad prawnych w ogólności, a w szczególności tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, musi dokonywać się w drodze porównania prawnego. Wspólna tradycja konstytucyjna nie wymaga, by wszystkie państwa członkowskie ją podzielały, ale musi ona w sposób oczywisty istnieć w większości państw członkowskich, przynajmniej z funkcjonalnego punktu widzenia

 

Prawa podstawowe: zakres stosowania, kompetencje i harmonizacja

  • Lars Bay Larsen, wiceprezes Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej:
  • Przewodniczący Levits słusznie przypomniał nam, że UE nie jest państwem i nie ma konstytucji. Próba częściowego zaradzenia tej sytuacji, podjęta w podpisanym, lecz nigdy nie ratyfikowanym Traktacie konstytucyjnym, nie powiodła się. Jednak dzięki Traktatowi z Lizbony i karcie UE ma coś, co jest dość zbliżone do konstytucji.
  • Państwa członkowskie nie mogą – ogólnie lub w poszczególnych przypadkach – samodzielnie wykonywać kompetencji, które powierzyły Unii, jeśli nie są zadowolone 

ze sposobu, w jaki Unia wykonuje te kompetencje. Dotyczy to również krajowych

sądów najwyższych i konstytucyjnych.

  • Ilekroć państwa członkowskie stosują prawo UE, muszą one przestrzegać odpowiednich praw podstawowych UE. Dotyczy to oczywiście także właściwych sądów krajowych, które mogą wystąpić z odesłaniem prejudycjalnym zgodnie z art. 267 TFUE w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do wykładni lub ważności prawa UE.
  • Żadne postanowienie Karty nie zabrania państwom członkowskim zapewnienia wyższego poziomu ochrony praw podstawowych. Jednak inne części prawa pierwotnego lub wtórnego UE mogą, zwłaszcza gdy mają na celu osiągnięcie pełnej harmonizacji w danej dziedzinie, wyznaczyć takie granice dla krajowej ochrony

praw podstawowych.

  • Koen Lenaerts, Prezes Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej:
  • Z formalnego punktu widzenia władza sądów opiera się na podstawowym akcie, czy to Konstytucji, czy Traktacie. Jednak w ostatecznym rozrachunku to zdecydowane zaangażowanie społeczeństwa w przestrzeganie zasad państwa prawa, demokracji i praw podstawowych nadaje moc prawną temu dokumentowi, a tym samym orzeczeniom sądowym.
  • Aby sieć ta mogła prawidłowo funkcjonować, zarówno TSUE, jak i sądy krajowe muszą przestrzegać podziału jurysdykcji ustanowionego w traktatach. Nie ulega wątpliwości, że TSUE ma niewątpliwie ostatnie słowo, wskazując, jakie jest prawo UE, podobnie jak krajowe sądy konstytucyjne mają ostatnie słowo przy interpretacji własnej konstytucji.
  • Jest zatem bardzo szkodliwe dla całego sądownictwa UE, gdy sąd – a zwłaszcza sąd konstytucyjny – dokonuje drugiej oceny wykładni prawa UE przedstawionej przez TSUE, tym bardziej po złożeniu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. To samo dotyczy sytuacji, gdy sąd otwarcie odmawia wiernego wykonania wyroku TSUE. 
  • Gdy sąd konstytucyjny nie zgadza się z wykładnią przepisu prawa UE przedstawioną przez TSUE, sąd taki może wywołać reakcję łańcuchową w innych państwach członkowskich, których sądy również mogą czuć się uprawnione do odstąpienia od ustaleń TSUE. Ta reakcja łańcuchowa podważa istnienie projektu europejskiego opartego na rządach prawa.

 

Poziom ochrony praw podstawowych

  • Sacha Prechal, prezes Izby w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej:
  • Jeśli chodzi o margines swobody pozostawiony państwom członkowskim w odniesieniu do systemu ochrony ustanowionego w karcie do stosowania własnych krajowych standardów ochrony praw podstawowych, umawiające się strony są uprawnione do zapewnienia wyższego poziomu ochrony praw gwarantowanych na mocy EKPC, pod warunkiem że nie prowadzi to do naruszenia innych postanowień EKPC.
  • Artykuł 53 Karty wydaje się mieć dwojakie znaczenie:

– z jednej strony Karta ma na celu zapewnienie dodatkowej ochrony praw podstawowych, nie zastępując istniejących systemów ochrony;

– z drugiej strony, karta nie może być wykorzystywana jako pretekst do ograniczania istniejących systemów ochrony.

  • Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE prawo UE nie może być zastąpione żadną normą prawa krajowego, w tym normą konstytucyjną.
  • Odwołanie się do norm prawnych lub pojęć prawa krajowego w celu oceny ważności środków przyjętych przez instytucje [UE] miałoby negatywny wpływ na jednolitość i skuteczność prawa [UE]. Ważność takich środków może być oceniana wyłącznie w świetle prawa [UE].
  • W rzeczywistości prawo wynikające z Traktatu, stanowiące niezależne źródło prawa, nie może ze względu na swoją naturę być podważane przez przepisy prawa krajowego.
  • TSUE przyjął interpretację, w której ochrona praw podstawowych w prawie krajowym ma charakter uzupełniający w stosunku do systemu Karty.
  • W sytuacjach nieobjętych zakresem prawa UE, państwa członkowskie mają pełną swobodę w stosowaniu własnych krajowych standardów praw podstawowych, na mocy art. 51 ust. 1 Karty. Natomiast w sytuacjach objętych zakresem prawa UE margines swobody państw członkowskich będzie określony przez odpowiednie przepisy prawa UE. Porównanie wyroków w sprawach Melloni i Åkerberg Fransson, wydanych tego samego dnia przez Wielką Izbę Trybunału, dobrze ilustruje tę kwestię (Wyroki z dnia 26 lutego 2013 r., Melloni (C-399/11, EU:C:2013:107) i Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105).
  • Działanie państw członkowskich jest całkowicie zdeterminowane przez prawo UE. W takiej sytuacji oparcie się na normach krajowych podważałoby prymat prawa UE. Im szerszy jest margines swobody państw członkowskich, tym mniejsze jest zagrożenie dla nadrzędności, jedności i skuteczności prawa UE.
  • W praktyce określenie marginesu swobody, jaki przysługuje państwom członkowskim, będzie często decydujące przy rozstrzyganiu, czy państwo członkowskie może zgodnie z prawem przyznać wyższy poziom ochrony praw podstawowych niż ten przewidziany w karcie. Proces określania tego marginesu uznaniowości wymaga dokładnej analizy przepisów prawa UE. W większości przypadków wymagana analiza nie koncentruje się na całym akcie prawnym UE, lecz raczej na konkretnych przepisach. Może się bowiem zdarzyć, że pewne przepisy całkowicie determinują działania państwa członkowskiego, podczas gdy inne przepisy tego samego aktu prawnego nie mają na nie wpływu – jak pokazała sprawa Funke Medien NRD.
  • Trybunał wyjaśnił zakres testu ustanowionego w powołanych wyżej wyrokach w sprawach Melloni i Åkerberg Fransson: gdy w sytuacji, w której działanie państw członkowskich nie jest całkowicie zdeterminowane przez prawo UE, przepis lub środek krajowy wdraża prawo UE do celów art. 51 ust. 1 Karty, władze krajowe i sądy zachowują swobodę stosowania krajowych standardów ochrony praw podstawowych, pod warunkiem że poziom ochrony przewidziany w karcie, zgodnie z wykładnią TSUE, oraz zasadą nadrzędności, jedności i skuteczności prawa UE nie jest przez to zagrożony.
  • Problemy powinny być rozwiązywane poprzez dialog a nie przez jednostronne działania. Sądy konstytucyjne i TSUE powinny działać jako sojusznicy w ochronie praw podstawowych.

  • Rajko Knez, Prezes Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowenii:
  • Chociaż sądy powszechne w większości przypadków wszczynają postępowania przed TSUE, dialog mógłby zostać wzmocniony poprzez włączenie sądów najwyższych państw członkowskich, które mają ostatnie słowo w systemie podziału władzy (trias politica) w zakresie interpretacji wartości i zasad. Ponieważ to im powierzono ostateczną interpretację prawa, a zwłaszcza zasad i wartości leżących u jego podstaw, równoważą (tj. kontrolują) krajową władzę ustawodawczą i wykonawczą.
  • Każda nowa forma procedury prejudycjalnej wymagałaby zmiany TFUE (a takie zmiany są obecnie trudne do przeprowadzenia i wymagają długotrwałych procedur, potencjalnie także referendów). Dlatego też to, co mogłoby znaleźć zastosowanie, to nie tyle procedura pytań prejudycjalnych „vice versa”, ile raczej rodzaj zaangażowania najwyższych (konstytucyjnych) sądów państw członkowskich, które umożliwiłyby im przedstawianie swoich opinii (do wysłuchania) w postępowaniu przed TSUE. Sądy najwyższe państw członkowskich, które w oczach obywateli są ostatnią deską ratunku i ostoją praworządności „u siebie”, będą mogły w nim uczestniczyć i nie będą lekceważone. Pozwoli to zminimalizować negatywne echo sporów między sądami.

  • Gunārs Kusiņš, sędzia Sądu Konstytucyjnego Republiki Łotewskiej:
  • Przepisy międzynarodowego prawa praw człowieka stanowią minimalny standard ochrony praw człowieka. Prawa podstawowe zapisane w konstytucji są albo identyczne [z tym standardem] lub przewidują szersze gwarancje. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której fakt, że prawo UE przewiduje wyższy poziom ochrony praw podstawowych niż w prawie krajowym byłby źródłem jakichkolwiek problemów.
  • Sądy konstytucyjne nie powinny widzieć żadnych przeszkód w „podnoszeniu” krajowego poziomu ochrony praw podstawowych w celu dostosowania się do standardu uzgodnionego na szczeblu międzynarodowym. W tym względzie interakcji między UE a państwami członkowskimi nie ma żadnych oczywistych problemów.
  • Problem pojawia się w drugiej sytuacji – gdy poziom ochrony praw podstawowych jest niższy w prawie UE w porównaniu z prawem krajowym.
  • Ostatnie słowo powinno należeć do TSUE. Każde inne rozwiązanie nieuchronnie doprowadziłoby do powstania fragmentarycznego, niestabilnego i nieprzewidywalnego systemu ochrony praw podstawowych w Europie, co jest czymś znacznie mniej pożądanym niż problemy, z którymi borykamy się obecnie. Dlatego też wydaje się oczywistym, że ostateczna opinia na temat zakresu i treści tożsamości narodowej powinna należeć do TSUE, ale dopiero wtedy, gdy da on prawdziwą szansę zainteresowanym państwom członkowskim (w tym sądom konstytucyjnym tych państw) oraz rzeczywiście wysłucha tego, co państwa członkowskie mają do powiedzenia.
  • Krajowe sądy konstytucyjne są z pewnością najlepiej wykwalifikowanymi organami do dokonywania oceny, czym jest tożsamość narodowa danego państwa członkowskiego, powinien istnieć mechanizm, w ramach którego TSUE i krajowe sądy konstytucyjne byłyby „zmuszane do rozmowy”, przynajmniej w sprawach, w których kwestie tożsamości narodowej mają kluczowe znaczenie.

Ograniczenia w korzystaniu praw podstawowych

  • Maciej Szpunar, pierwszy rzecznik generalny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej:
  • W porządku prawnym UE kwestia ograniczeń w korzystaniu z praw podstawowych jest zasadniczo uregulowana w art. 52 ust. 1 Karty. TSUE, analizując dane ograniczenie prawa podstawowego zbada najpierw, czy dany środek respektuje istotę przedmiotowych praw podstawowych i przeprowadzi ocenę proporcjonalności tylko wtedy, gdy odpowiedź na to pierwsze pytanie jest twierdząca. Innymi słowy, TSUE musi przystąpić do dwuetapowej analizy składającej się z dwóch odrębnych testów. Pierwszy, dotyczący poszanowania istoty, a drugi – poszanowania zasady proporcjonalności.
  • „Idealne podejście” jest jednak o wiele bardziej skomplikowane w praktyce. Dzieje się tak z dwóch powodów. Po pierwsze, w przypadku wielu praw podstawowych bardzo trudno jest określić ich istotę. W rzeczywistości TSUE w swoim orzecznictwie określił istotę dwóch, maksymalnie trzech praw podstawowych. W pozostałych przypadkach TSUE albo przechodził bezpośrednio do analizy proporcjonalności bez wnikania w kwestie istoty, albo ograniczał swoją analizę do prostego stwierdzenia, że istota danego prawa podstawowego została zachowana.

  • André Alen, Prezes Trybunału Konstytucyjnego Królestwa Belgi:
  • Art. 52 ust. 1 Karty nie są odosobnionym przepisem. Po pierwsze, to przepis ten nie może być oddzielony od kryteriów zawartych w Europejskiej Konwencji Unii Praw Człowieka oraz w konstytucjach krajowych.  Po drugie, art. 52 ust. 1 Karty jest nierozerwalnie związany z art. 53 Karty.

  • Snježana Bagić, wiceprezes Sądu Konstytucyjnego Republiki Chorwacji:
  • Jeśli wyjdziemy z założenia, że zgodnie z koncepcją istoty prawa każde prawo podstawowe  ma (twarde) jądro przyznające każdej jednostce sferę wolności, która musi pozostać wolna od ingerencji, to jądro to jest absolutne i nie może podlegać żadnym ograniczeniom. 
  • W związku z tym, jeśli zostanie stwierdzone, że sama istota została naruszona, kwestionowany środek jest automatycznie niedopuszczalny i musi zostać usunięty z systemu prawnego.  Nie ma wtedy zatem potrzeby ustalania, czy kwestionowany środek jest proporcjonalny. Dopiero po stwierdzeniu, że istota prawa nie została naruszona,  wchodzi w grę art. 52 ust. 1 zdanie drugie, czyli przeprowadza się test proporcjonalności.
  • Środek, który narusza istotę  prawa podstawowego automatycznie narusza zasadę proporcjonalności. Ważne jest, aby pamiętać o autonomicznym charakterze istoty prawa podstawowego.
  • TSUE w pierwszej kolejności bada, czy sporny środek jest zgodny z istotą danego prawa podstawowego, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej przeprowadza test proporcjonalności w celu ustalenia, czy środek ten, mimo że nie narusza istoty prawa podstawowego, jest nieproporcjonalny lub zbędny do osiągnięcia celów leżących w interesie ogólnym lub ochrony praw i wolności innych osób.

  • Francesco Viganò, Sędzia Sądu Konstytucyjnego Republiki Włoskiej: 
  • TSUE potwierdził absolutny charakter ochrony przyznanej na mocy art. 4 Karty w kluczowych sprawach dotyczących europejskiego nakazu aresztowania (wyrok z dnia 5 kwietnia 2016 r., Aranyosi i Căldăraru, C-404/15 i C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, pkt 85-87) oraz w sprawie systemu dublińskiego (wyrok z dnia 16 lutego 2017 r, C. K., C-578/16 PPU, EU:C:2017:127, pkt 69). Takie uznanie oznacza, jak zauważył obecny Prezes TSUE, że „skoro nie można nałożyć żadnych ograniczeń na te prawa, ich treść i istota są w efekcie zbieżne”. Jakiekolwiek ograniczenie tych praw skutkowałoby naruszeniem ich samej „istoty” i byłoby, jako takie, niedopuszczalne. Oznacza to, że w praktyce art. 52 ust. 1 Karty nie powinien mieć zastosowania do tych „praw absolutnych”, które najwyraźniej nie poddają się ograniczeniom w ramach ogólnej zasady proporcjonalności.
  • Orzecznictwo ETPCz konsekwentnie utrzymuje, co do zasady, że jeśli chodzi o prawa z art. 3 EKPC – w tym zakazu złego traktowania innego niż tortury, nie ma miejsca na ich równoważenie z jakimkolwiek interesem konkurencyjnym.
  • Jednym z najmocniejszych argumentów przeciwko prawom „absolutnym” jest ewentualna kolizja absolutów. Weźmy na przykład wyrok ETPCz z 6 czerwca 2010 r., Gäfgen przeciwko Niemcom, (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805; „sprawa Gäfgen”), wydanym przez Wielką Izbę ETPCz. Uznano, że funkcjonariusz policji naruszył prawa z art. 3 EKPC, ponieważ groził podejrzanemu o porwanie torturami, w celu zmuszenia go do wyjawienia miejsca pobytu  swojego młodego zakładnika. Wybitni uczeni twierdzą, że zakaz  tortur i nieludzkiego/degradującego traktowania zapisany w art. 3 EKPC zderzał się, tutaj, z nałożonym na państwo przez art. 2 obowiązkiem ratowania życia zakładnika (oraz obowiązkiem uwolnienia go od udręki i cierpienia spowodowanego przez bezprawne przetrzymywanie, co samo w sobie stanowi tortury) (Greer, 2015). Jeśli prawo do niebycia torturowanym jest prawem absolutnym, to czyje prawo musi tu przeważać?
  • Art. 52 ust. 1 Karty jest sformułowany jako przepis ogólny, który może być interpretowany jako mający zastosowanie, co do zasady, do każdego z praw i wolności  uznanych w karcie.
  • W przypadku postanowień Karty uznających prawo, w odniesieniu do którego EKPC określa obowiązki w sposób bezwarunkowy, prawo UE będzie miało za zadanie zapewnić, że obowiązek ten jest przestrzegany w równie bezwarunkowy sposób, tj. bez podlegania ogólnej klauzuli ograniczającej zawartej w art. 52 ust. 1 Po drugie, jeśli chodzi o prawa zawarte w karcie, dla których EKPC określa obowiązki z zastrzeżeniem wyjątków, prawo UE będzie w równym stopniu zobowiązane do zapewnienia co najmniej takiego samego poziomu ochrony, bez możliwości tworzenia nowych wyjątków.
  • Art. 52 ust. 1 Karty powinien być interpretowany restrykcyjnie, w świetle klauzuli równoważności zawartej w ust. 3 tego samego przepisu.
  • Nie powinno się używać proporcjonalności jako narzędzia do nieuzasadnionego zawężania zakresu obowiązków.

  • Koen Lenaerts,  Prezes Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: 
  • Zasada pierwszeństwa musi być podstawą całego systemu, ponieważ bez prymatu Unia po prostu nie może funkcjonować. Lepiej używać angielskiego słowa „primacy” niż „supremacy„. Supremacja ma  konotację wyższości i oznacza ocenę wartości. W orzeczeniu z 2004 roku w sprawie zgodności z konstytucją hiszpańską Traktatu konstytucyjnego, który w rzeczywistości nigdy nigdy nie stał się prawem (pierwotnym) Unii, hiszpański Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prymat jest w istocie zasadą jednolitego stosowania, która jest  bezwzględnie konieczna. Nie dzieje się tak dlatego, że Unia posiada supremację nad państwami członkowskimi. Tak nie jest.
  • Jeśli jednak istnieje konflikt między przepisem krajowym a przepisem unijnym, istnieje pragmatyczna potrzeba zapewnienia jednolitego stosowania prawa unijnego.
  • Pierwszeństwo jest normą kolizyjną, co oznacza, że w przypadku konfliktu przepisów zasada Unii musi mieć pierwszeństwo, pod warunkiem że jest zgodna z Traktatami i Kartą. W tym względzie TSUE ma wyłączną kompetencję do weryfikacji tego zastrzeżenia.  Oznacza to zasadniczo, że sąd krajowy nie może badać tej zgodności, lecz musi zawsze kierować pytania o ważność prawa wtórnego UE do TSUE.
  • Gdy sporny przepis prawa UE zostanie zatwierdzony przez TSUE, staje się on wspólną zasadą europejską i jako taka ma pierwszeństwo w stosunku do wszelkich sprzecznych z nią przepisów krajowych, w tym przepisów konstytucyjnych. Dzieje się tak dlatego, że żadne państwo członkowskie nie może oderwać się od jedności prawa UE.
  • Państwa członkowskie, wiedząc, że mogą w przyszłości mieć różnice zdań co do tego, jakie są dokładne granice kompetencji Unii, powołały TSUE  jako neutralnego arbitra, wspólnego dla wszystkich państw członkowskich, z jednym sędzią na każde państwo członkowskie, aby orzekał w takich sprawach.
  • Gdy państwo członkowskie dokona suwerennego i wolnego wyboru, by stać się częścią struktury wspólnego zarządzania, zastosowanie ma zasada prawa międzynarodowego pacta sunt servanda: wszystkie gałęzie władzy – w tym sądy – muszą przestrzegać wspólnych norm.
  • Podważanie praworządności, a konkretnie zagrożenie dla niezawisłości krajowego sądownictwa jest przedmiotem troski Unii Europejskiej, ponieważ bezpośrednio wpływa na funkcjonowanie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, która opiera się na wzajemnym zaufaniu. Wszystkie 27 państw członkowskich musi mieć właściwie funkcjonujący wymiar sprawiedliwości, który jest w pełni zgodny z art. 2 i 19 TUE oraz z Kartą. Bez takiego systemu zasada wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i gospodarczych, a także w sprawach karnych nie jest już możliwa.